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Troisième axe : l’action concrète contre la prolifération

Patrouille en mer des CaraïbesPatrouille en mer des Caraïbes

Le régime de non prolifération est essentiel, et il convient de le conforter, mais beaucoup réside dans la volonté des États de le mettre en œuvre, d’en sanctionner les violations et de freiner la prolifération.

La France attache une importance particulière au renforcement des efforts concrets visant à prévenir et entraver la prolifération. Il s’agit notamment de mieux contrôler les exportations, de contrôler l’accès aux formations les plus sensibles, d’entraver les trafics proliférants, de criminaliser les activités proliférantes et de réprimer leur financement.

Au niveau interne, la France a développé des contrôles stricts aux exportations. Par ailleurs, elle a adopté, le 14 mars 2011, une loi qui modernise son dispositif juridique national de lutte contre la prolifération et en renforce la cohérence, l’efficacité, la visibilité et le caractère dissuasif, notamment en précisant les infractions et en renforçant les peines encourues. Une instruction interministérielle, adoptée mi 2009, vise également à renforcer l’efficacité de l’action de l’état en matière de lutte contre la prolifération, en améliorant la coordination interministérielle et en mobilisant l’ensemble des administrations et services concernés.

Au niveau international, la France participe activement aux efforts pour lutter plus efficacement contre la prolifération. La France contribue dans ce cadre à plusieurs initiatives informelles développées hors des enceintes traditionnelles, lorsque celles-ci peuvent contribuer efficacement à l’effort de tous contre la prolifération des armes de destruction massive : Initiative de sécurité contre la prolifération, qui vise à intercepter les chargements liés à des programmes d’acquisition d’armes de destruction massive ; initiative globale contre le terrorisme nucléaire ; Partenariat mondial du G8 (PMG8) ; promotion de la mise en œuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité, qui demande à tous les États de renforcer leurs mesures nationales dans ce domaine ; travaux en cours du Groupe d’Action Financière (GAFI) sur la répression du financement de la prolifération. Les actions dans ce domaine doivent être respectueuses du droit légitime des États à bénéficier des technologies nécessaires à leur développement.

L’Union européenne renforce également son action concrète dans ce domaine, avec l’adoption, sous l’impulsion de la présidence française au second semestre 2008, de nouveaux axes d’action contre la prolifération 1, qui constituent un programme de travail sur ces sujets.

L’Initiative de sécurité contre la prolifération (PSI)

Quel est le but de la PSI ?

Le lancement de la "Proliferation Security Initiative" (PSI) a été annoncé en mai 2003 par les États-Unis, rejoints par onze États lors d’une réunion plénière à Paris en septembre de la même année. Elle vise à renforcer la coopération internationale entre États volontaires, afin d’intercepter les transports de matériels proliférants et répondre, ainsi, aux menaces à la sécurité internationale que pose la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs. Il peut s’agir d’armes nucléaires, chimiques ou biologiques, de leurs vecteurs balistiques, ou – surtout – des équipements et matériels qui contribuent à la fabrication et/ou à l’emploi de telles armes.

La PSI facilite les échanges d’expériences, en développant des activités concrètes, auxquelles les États participent sur une base volontaire. Par exemple, des exercices sont organisés régulièrement pour préparer les partenaires de l’Initiative à l’éventualité d’une opération internationale d’interception. La PSI peut aussi permettre une meilleure coopération entre ses participants afin de renforcer leurs capacités légales ou matérielles pour intercepter des cargaisons proliférantes.

En 2004, le Conseil de sécurité des Nations Unies a qualifié la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs de menace à la paix et à la sécurité internationale (résolution 1540 2). Il a demandé en particulier « à tous les États (…) d’agir de concert, avec l’aval de leurs autorités judiciaires, dans le respect de leur législation et du droit international, pour empêcher le trafic des armes nucléaires, chimiques ou biologiques, de leurs vecteurs et des éléments connexes ».

Combien d’États participent à la PSI ?

Aujourd’hui, 104 pays soutiennent volontairement cette initiative et ont adhéré à ses objectifs, élaborés à Paris en septembre 2003 (« Principes de Paris »). Parmi eux, les 21 pays les plus engagés forment le Groupe des experts opérationnels (Operational Experts Group – OEG), qui constitue l’enceinte de coordination internationale de la PSI.

Depuis sa création, la PSI a vocation à s’ouvrir au plus grand nombre de pays : tous les États qui ont la volonté de coopérer pour entreprendre des actions concrètes contre les trafics proliférants sont les bienvenus dans l’Initiative.

Composants de centrifugeuses saisis à bord du BBC China. Crédit = DOE, Y-12Composants de centrifugeuses saisis à bord du BBC China. Crédit = DOE, Y-12

Comment la PSI est-elle organisée ?

La PSI est une initiative internationale, qui se caractérise par sa flexibilité (absence de structure permanente) et son pragmatisme (réunion entre experts et professionnels). Environ une fois par an, les 21 principaux pays participant à la PSI se réunissent au sein du Groupe des experts opérationnels (OEG). Centrées sur les questions liées aux interceptions concrètes de cargaisons suspectes (par voies maritimes, aériennes ou terrestres), les réunions de l’OEG ont également abordé d’autres thèmes, tels l’évolution des droits maritime et aérien, le renforcement des organisations portuaire et aéroportuaire, l’incrimination et la pénalisation de la prolifération, ou la sensibilisation des pays aux risques liés à la prolifération.

Quelle est la place de la France dans la PSI ?

La France participe depuis le début à la PSI. Elle a accueilli la 3ème réunion plénière les 3 et 4 septembre 2003, au cours de laquelle les États participants ont agréé la Déclaration sur les principes d’interception (dit « Principes de Paris ») qui fixe les objectifs de l’Initiative et les engagements des États pour y parvenir. Elle a également accueilli en septembre 2008 une nouvelle réunion de l’OEG qui a été l’occasion d’avancées significatives, notamment en intensifiant les échanges entre partenaires sur des cas concrets. Un accent tout particulier a aussi été mis sur la sensibilisation de nouveaux pays et des opérateurs du domaine du transport.

De plus, la France a planifié l’organisation de plusieurs exercices multinationaux d’interception maritime (Basilic 2003 en Méditerranée, et GUISTIR 2008 dans le golfe d’Aden) et aérienne (ASPE 2004 et HADES 2006 en France). Elle participe régulièrement aux exercices organisés par ses partenaires (Leading Edge ; Eastern Endeavor).

La France considère cependant, depuis le début de sa participation à l’Initiative, que même si certaines interceptions peuvent requérir l’emploi de moyens militaire, la PSI est et doit demeurer une initiative civile et non une initiative militaire.

Quelle est la place de la PSI par rapport aux traités internationaux ou aux régimes de non-prolifération en vigueur ?

La PSI est un outil qui enrichit et complète les instruments existants, en matière de lutte contre la prolifération des ADM. Elle ne cherche pas à les supplanter mais à assurer leur exécution concrète sur le terrain.

Elle complète ainsi les autres efforts nationaux et internationaux de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, dans le cadre du TNP, de l’OIAC (Organisation pour l’interdiction des armes chimiques), de l’AIEA (Agence internationale de l’énergie atomique) et des différents régimes multilatéraux de contrôle des exportations (NSG, MTCR, Australie, Zangger, Wassenaar). Elle ne remplace aucun de ces mécanismes de non-prolifération, mais s’appuie sur eux en fournissant un dispositif de coopération internationale opérationnel lorsque certains États ou groupes terroristes ou non étatiques essaient de contourner ces traités.

Elle complète également les conventions internationales visant à incriminer le transport par voie maritime ou aérienne d’armes de destruction massive, comme la Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime (Convention dite SUA) ou la Convention sur la répression d’actes illicites relatifs à l’aviation civile internationale.

La PSI entre-t-elle en contradiction avec le droit international de la Mer ?

Les interceptions conduites dans le cadre de la PSI sont toujours organisées de manière à respecter strictement les obligations pesant sur les États partenaires en matière de droit de la mer – issues notamment de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM). Les inspections effectuées en haute mer doivent ainsi avoir été autorisées par l’État du pavillon. En cas d’inspection dans les eaux territoriales d’un État, ou lors d’une escale dans un port, les autorités de l’État en question sont souveraines pour procéder à une inspection et à une éventuelle saisie de la cargaison, sur le fondement du droit international et de leur droit interne en vigueur.

Quel est le bilan de la PSI depuis son lancement en 2003 ?

La PSI a permis aux différents États participants d’harmoniser leurs procédures et de partager des informations relatives à des cas concrets de prolifération, dans un domaine où la coopération internationale et la coordination interministérielle sont incontournables. L’entraînement et la validation de ces modes d’actions a pu se faire grâce à l’organisation de plusieurs exercices réels terrestres, maritimes ou aériens, dont certains ont fait l’objet de médiatisation. Ces exercices sont des outils essentiels d’approfondissement de procédures communes d’interception. Ils ont permis d’améliorer l’interopérabilité entre les États participants, ainsi que les échanges d’informations.

Du point de vue opérationnel, la PSI a permis aux participants de mener de nombreuses opérations qui se sont avérées concluantes, c’est-à-dire qui ont concrètement interrompu des trafics de matières, biens ou équipements proliférants et illicites. Dans un souci de discrétion et d’efficacité, ces opérations n’ont donné lieu à aucune publicité. Plusieurs d’entre elles ont cependant fait l’objet d’une notification auprès du Conseil de sécurité des Nations Unies, lorsque les trafics venaient illustrer des violations majeures des sanctions décidées par le Conseil (Iran et Corée du Nord en particulier).

La lutte contre le financement de la prolifération

Le financement est l’un des ressorts indispensables de toute entreprise de prolifération.Les programmes proliférants impliquent l’acquisition de matières et biens rares et à haute valeur ajoutée technologique, par l’intermédiaire de filières d’acquisition détournées – en raison du caractère illicite de ces programmes. Ceci rend ces programmes très onéreux, même si ce phénomène est encore difficile à appréhender avec exactitude.

Dès 2004, la résolution 1540 3 du Conseil de sécurité des Nations Unies, adoptée à l’unanimité et sous chapitre VII, a interdit aux États d’apporter ou de laisser apporter un financement à des activités de prolifération.

L’action du GAFI depuis 2008

Dans le même temps, une réflexion au niveau international s’est mise en place pour créer les outils nécessaires pour identifier et empêcher les opérations de financement liées à la prolifération, en s’inspirant notamment des mécanismes mis en place en matière de lutte contre le financement du terrorisme.

Ces travaux se sont déroulés au sein du GAFI (Groupe d’Action financière), dont le mandat a été étendu par les Ministres en avril 2008 à la lutte contre le financement de la prolifération. Il s’agissait d’amener les États à créer, dans leur droit interne, une incrimination de financement de la prolifération et les moyens juridiques permettant de geler les avoirs des personnes impliquées.

Après de premiers débats, le GAFI a orienté ses travaux en février 2011 sur la création de sanctions financières ciblées sur les personnes et entités en infraction vis-à-vis des résolutions du Conseil de sécurité prises sur le fondement du Chapitre VII et visant la prolifération NRBC. Il en a résulté une modification des « Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération – Recommandations du GAFI » 4 pour y insérer une Recommandation 7 (2012) par laquelle les États se sont engagés à :
- Mettre en œuvre des sanctions financières ciblées contre les personnes et entités en infractions vis-à-vis des Résolutions du CSNU adoptées sur la base du Chapitre VII ;
- Empêcher ces personnes de lever, transférer et utiliser des fonds liés à cette activité ;
S’échanger l’information pertinente pour renforcer les mesures nationales.

La mise en œuvre de cette Recommandation 7 a été appuyée par l’adoption, par le GAFI :
- D’une Méthodologie d’évaluation des opérations financières (février 2013), qui détaille les mesures permettant de mettre en œuvre la Recommandation 7. Elle érige, en outre, en objectif politique de haut niveau les sanctions contre les personnes et entités impliquées dans le financement d’activités contraires aux résolutions pertinentes du Conseil de sécurité.
- D’un « Guide sur la mise en œuvre des dispositions financières des Résolutions du Conseil de sécurité visant à contrer la prolifération des armes de destruction massive » (juin 2013). Ce document détaille des mesures que les États devraient adopter afin de mettre en œuvre les dispositions financières des résolutions pertinentes.

L’action de la France contre le financement de la prolifération

La France a activement appuyé l’inclusion du financement de la prolifération dans l’ordre du jour du GAFI en 2008. Par la suite, elle a participé à l’élaboration d’un rapport du GAFI présentant des recommandations pour l’adoption de mesures en matière de lutte contre le financement de la prolifération. Ce rapport, finalisé en septembre 2009, a été adopté lors de la réunion plénière du GAFI de février 2010.

C’est sur ce fondement que le GAFI a progressivement élaboré les recommandations et guides présentés ci-dessus. La France s’est étroitement associée à leur rédaction et à leur adoption, soutenant constamment une approche ambitieuse visant à encourager les États à créer, dans leurs droits internes, une incrimination de financement de la prolifération et les moyens juridiques permettant de geler les avoirs des personnes impliquées.

Si cette approche extensive n’a pas encore trouvé d’aboutissement, la France a entrepris de renforcer son arsenal juridique interne et opérationnel pour mieux lutter contre le financement de la prolifération. Une loi visant notamment à incriminer spécifiquement le financement de la prolifération a été adoptée le 14 mars 2011. Cette loi n°2011-266 a complété les dispositions du Code de la Défense réprimant les activités proliférantes en matière biologique et chimique (articles L.2341-1 et L.2342-3) et nucléaire (articles L.1333-9 à L1333-13). Elle a créé une infraction à part entière de financement de la prolifération, faisant de la France le seul État au monde à posséder une telle législation.

Le Code de la Défense des articles réprime ainsi le fait de « procurer un financement en fournissant, réunissant ou gérant des fonds, des valeurs ou des biens quelconques ou en donnant des conseils à cette fin » pour permettre la commission d’une infraction liée à la prolifération nucléaire, biologique et chimique ainsi que des vecteurs d’armes NBC. La violation de ces disposition est punie de lourdes peines d’emprisonnement (jusqu’à 30 ans) et d’amende (jusqu’à 7,5 millions d’euros), qui peuvent être appliquées dès lors que l’auteur présumé de l’infraction avait l’intention d’appuyer la prolifération par ses actions financières, ou s’il s’est abstenu d’agir pour empêcher un usage de fonds sous son contrôle à une telle fin. La complicité de financement de la prolifération est punie des mêmes peines et la loi de 2011 réprime en outre l’incitation, l’encouragement ou la provocation à commettre une telle infraction.

La France a également promu une meilleure prise en compte du financement de la prolifération par l’Union européenne, dans le cadre notamment des Nouveaux axes d’action contre la prolifération 5 adoptés à l’occasion de la présidence française de l’UE. Ce document appelle ainsi à renforcer la sensibilisation des institutions financières, améliorer la coopération entre les administrations et ces institutions financières, appuyer l’application des sanctions financières (notamment celles issues des résolutions des Nations Unies) et soutenir les travaux au sein du GAFI.

Session plénière du GAFI, Février 2012. Crédits : GAFISession plénière du GAFI, Février 2012. Crédits : GAFI

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